四部委联合解读“法律援助值班律师制度”

   9月28日上午，“法律援助值班律师制度”新闻发布会在司法部新闻发布厅召开，由司法部办公厅主任、新闻发言人刘福臣主持，司法部法律援助工作司司长白萍、最高人民法院立案庭副庭长续文钢、最高人民检察院研究室主任万春、公安部监所管理局副局长游蓉出席发布会。

    司法部法律援助工作司司长白萍指出：法律援助是国家建立的保障经济困难公民和特殊案件当事人获得必要的法律咨询、代理、刑事辩护等无偿法律服务，维护当事人合法权益、维护法律正确实施、维护社会公平正义的一项重要法律制度。近年来，随着我国全面深化改革、全面依法治国的深入推进，法律援助工作受到了前所未有的关注，法律援助工作改革发展取得了显着的成绩。

    一、法律援助制度近年的发展情况

  我国从1994年开始探索建立法律援助制度，1996年修改的《刑事诉讼法》和颁布的《律师法》规定了法律援助的有关内容。2003年，国务院颁布《法律援助条例》，确立了我国法律援助制度的基本框架，标志着法律援助工作走上了法制化轨道。经过二十多年的发展，我国法律援助工作从无到有，从小到大，不断发展壮大，充分展示了我国法治建设的巨大成就，彰显了中国特色社会主义制度优越性。

    作为政法系统一项重要的民生工程，法律援助工作坚持以人民为中心的工作导向，为党委政府分忧，为人民群众解难，已经成为司法行政工作的亮丽名片。党中央、国务院高度重视法律援助工作。党的十八大以来，中央就法律援助工作作出了一系列决策部署。党的十八届三中全会提出要“完善法律援助制度”，四中全会提出要“完善法律援助制度，扩大援助范围”。

    习近平总书记多次对法律援助工作作出重要指示，强调要加大对困难群众维护合法权益的法律援助，要在不断扩大法律援助范围的基础上，紧紧围绕经济社会发展的实际需要，注重提高法律援助的质量，努力做好公共法律服务体系建设。2015年5月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十二次会议，审议通过了《关于完善法律援助制度的意见》（中办发[2015]37号），对进一步加强法律援助工作，完善法律援助制度作出全面部署。

    司法部和各地司法行政机关认真学习贯彻习近平总书记重要指示精神和中办发[2015]37号文件精神，以扩大法律援助范围、提高法律援助质量、加强法律援助保障为着力点，加大改革推进力度，取得了明显成效。在完善制度方面，按照中央深化司法体制改革关于法律援助工作的部署，制定出台律师开展法律援助工作、申诉法律援助工作、法律援助值班律师工作、军人军属法律援助工作等改革文件并积极推进改革举措落地生效。目前全国有27个省（区、市）党委、政府印发了37号文件实施意见或办法，部分省份修改了地方性法律援助法规。

    在扩大范围方面，30个省（区、市）扩大了补充事项范围，涉及劳动保障、婚姻家庭、食品药品、教育医疗等事项；20多个省份将经济困难标准调整至低收入、最低工资标准或低保标准的2倍。2016年全国共办理法律援助案件130万余件，提供法律咨询超过800万人次。在提高质量方面，法律援助标准化建设积极推进，法律援助组织实施各环节业务规范不断完善，质量监管体系进一步健全，群众对法律援助工作的满意度进一步提高。在经费保障方面，全国已有95%的地方将法律援助业务经费纳入财政预算，25个省（区、市）设立了省级法律援助专项资金，28个省（区、市）调整了办案补贴标准，2016年全国法律援助经费总额达到21.2亿元，增长12.1%。在机构队伍建设方面，全国共设立法律援助机构3000多个，法律援助工作站总数达7万余个，全国共有法律援助机构人员和管理人员1.4万余人。

    各地通过加大政府购买服务力度、设立公益岗位、招聘法律专业人员、招募志愿者等形式加强工作力量配备，法律援助队伍不断发展壮大。从以上五个方面看，近年来法律援助各项政策措施取得了积极进展，法律援助工作呈现出创新发展、快速推进、整体提高的良好局面。

    二、法律援助值班律师制度的有关情况

    法律援助值班律师工作，是指在法院、看守所派驻值班律师，为犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询、程序选择、申请变更强制措施等法律帮助。值班律师制度最早起源于英国，加拿大、澳大利亚、新西兰等国均实施了该项制度。该项制度的主要目的是为进入刑事诉讼程序的犯罪嫌疑人或者被告人提供即时初步的服务，以其广覆盖、便利性等特点很好地体现了保障司法人权的刑事司法理念。

    我国法律援助值班律师工作起步虽晚，但发展迅速。2006年司法部与联合国开发署共同在河南开展“法律援助值班律师制度”项目试点，并在此基础上选择一些地方扩大试点范围，通过在公检法部门派驻值班律师的方式，在刑事诉讼各阶段为犯罪嫌疑人、被告人提供及时的法律咨询服务。近年来，这项工作已逐步在全国范围内推广，各地对法律援助值班律师的职责定位、工作运行等进行了积极探索实践，对值班律师工作的认识也逐步深化。

    为更好地发挥法律援助值班律师工作在刑事诉讼中的职能作用，2015年中央深化司法体制和社会体制改革将法律援助值班律师工作作为一项重要改革任务。中办、国办《关于完善法律援助制度的意见》（中办发[2015]37号）对建立法律援助值班律师制度提出明确要求。

    两高三部联合制定的以审判为中心的刑事诉讼制度改革、认罪认罚从宽制度试点、严格排除非法证据等多个规范性文件均对法律援助值班律师工作作出明确规定。

    各地司法行政机关按照司法部统一部署，认真落实中央有关改革文件，积极推进法律援助值班律师工作，加强法律援助工作站建设，做好值班律师选任工作，引导法律援助值班律师积极履行职责，协调公检法机关加强对值班律师工作的支持配合，取得了积极进展。

    目前，全国共建立看守所法律援助工作站2300余个，覆盖率达到88%，人民法院法律援助工作站1700余个，覆盖率51.7%。部分省份实现了看守所和人民法院法律援助工作站全覆盖。2017年以来，各地法律援助值班律师共为犯罪嫌疑人、被告人解答咨询16.7万余人次，转交法律援助申请1.9万件。值班律师积极参与刑事案件速裁程序试点工作和认罪认罚从宽制度改革试点工作，积极参与以审判为中心的刑事诉讼制度改革，在保障犯罪嫌疑人和被告人权利、提高司法活动的透明度和效率、促进司法公正等方面发挥了重要作用。

    为贯彻落实中央关于完善法律援助制度、建立法律援助值班律师制度的决策部署，2016年以来司法部在深入调研的基础上，结合地方工作实践，研究起草了《关于开展法律援助值班律师工作的意见》，并在今年8月以最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部名义联合印发。

    制定《意见》，是贯彻中央决策部署、落实司法体制改革任务的重要举措，也是规范值班律师工作开展、更好地发挥法律援助在加强人权司法保障中作用的现实需要。

    《意见》着眼于发挥法律援助值班律师在刑事诉讼中的职能作用，注重与以审判为中心的刑事诉讼制度改革、认罪认罚从宽制度改革试点等中央司法改革文件衔接配套，在总结地方工作经验基础上，就法律援助值班律师职责、运行模式、监督管理、工作保障等方面作出了规定。我们相信，随着《意见》贯彻落实工作的不断推进，值班律师将解决当事人获取值班律师法律帮助“最后一公里”问题，值班律师制度在刑事诉讼制度中的地位将进一步凸显，值班律师工作在维护犯罪嫌疑人和被告人权益、促进司法公正中的职能作用将进一步发挥。 

    三、记者提问环节

      1、要求公检法司等国家有关机关建立刑事法律援助工作的联席会议工作机制的运行情况，以及在加强公检法司衔接配合方面的具体措施。

       [司法部法律援助工作司司长 白萍]：做好值班律师工作，切实维护犯罪嫌疑人、被告人的合法权利，仅仅依靠司法行政机关和法律援助机构是不够的，还需要有办案机关的支持配合。这也是为什么五部门联合印发这个《意见》的原因。为保障犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利，我们在加强协调配合方面主要做了以下工作：

  一是加强协调和配合工作的机制建设。联席会议制度就是协调配合工作机制的重要内容。我们推动了各地建立刑事法律援助工作联席会议，定期沟通法律援助值班律师的工作情况，共同解决工作中存在的问题和困难，指导值班律师工作的深入开展。如河南省高院、河南省检察院、省公安厅和司法厅建立了值班律师联席会议制度，及时会商解决工作当中的问题。同时，我们也实行联络员沟通联系制，在法律援助机构、法院和看守所设联络员，负责日常工作的协调。

  二是办案机关履行告知和提供值班律师会见便利等职责。各地法院、检察院和公安机关在工作站建设、会见等方面对值班律师工作提供便利和必要的支持，实现值班律师会见程序简化，确保为犯罪嫌疑人、刑事被告人提供有效法律帮助。 如上海出台规定，明确公安机关应当会同法律援助机构在看守所设立法律援助工作站，共设立了看守所法律援助工作站20个，覆盖率达到100%，其中有7个工作站建在监区。河南省法院和看守所支持配合值班律师工作，负责提供合适的办公场所、配备办公设施，为值班律师提供工作便利。

  三是法律援助机构积极履行相关职责。各地司法行政机关和法律援助机构要及时将值班律师名册或人员信息送交或告知人民法院、检察院、公安机关、看守所，定期征询所驻单位的意见，了解值班律师履责情况；根据工作站需求和当地律师资源，统筹调配律师资源，确保满足当事人法律援助需求。在这方面，杭州看守所、检察院、法院法律援助工作站根据当地的实际需求和律师资源状况，采取常驻律师值班或提前预约等多种方式，灵活安排值班律师。

        2、值班律师如何发挥作用和开展工作？

    [公安部监所管理局副局长  游蓉]：现在看守所的值班律师的基本办公区都是设在监区外面。为什么要设在监区外面？主要还是考虑到对内部监管秩序把控的问题。因为内部的生活、监管等等工作还是在监区内进行的，值班律师只要能够保障他们及时的为在押人员提供法律援助就可以了。

    我们所做的是只要在押人员提出要会见值班律师，他要进行法律咨询，第一时间立即通知值班律师。白司长刚刚讲到有的值班律师是驻所的，当时就能见到。还有一些没有驻所，需要通过电话来通知，我们会第一时间通知到。同时，在会见方面，及时保证值班律师会见。因为看守所的会见室是有一定数量的，在这种情况下，我们及时保证值班律师进行会见，保障犯罪嫌疑人在没有辩护人的时候能够尽快得到法律咨询。值班律师过来以后，我们把在押人员带到会见室会见。

        3、看守所推进法律援助值班律师方面的具体情况。

      [公安部监所管理局副局长  游蓉]：公安部推行这项制度，起步还是比较早的。2011年，公安部在全国看守所开展了管理机制创新，在保证安全和服务诉讼方面推出一些新的举措。在这项活动当中，有的看守所先走了一步，探索了新的服务诉讼办法，就是主动协调司法行政部门在看守所设立法律援助工作站，为在押人员提供法律帮助服务。

        2014年，公安部下发通知，要求全国看守所主动协调法律援助机构在看守所建立法律援助工作站。同时，在当年，公安部向全社会推出了16条便民利民措施，其中有一条就是“在看守所设立法律援助工作站”。这为两高三部的《意见》提供了实践基础。这项工作，已经有88%的看守所实现了覆盖。我们所做的工作，一是为法律援助工作站提供必要的办公场所和设施，并且悬挂标识牌。二是完善告知的内容。看守所有收押告知的制度，犯罪嫌疑人、被告人收押入所后，我们告诉他在这里享有哪些权利，哪些规定必须遵守。 《意见》出台以后，将获得值班律师帮助的内容纳入权利义务告知制度。三是为值班律师会见犯罪嫌疑人、被告人提供便利。在押人员提出申请以后，我们第一时间告诉值班律师，当即安排会见。现在是88%，还有12%的看守所没有建立值班律师制度。下一步，我们会进一步推动这项工作，尽快实现全覆盖。在运行机制方面，怎么样便捷高效的为在押人员提供法律咨询服务，我们还需要探索更加有效的方法。

        4、法院对律师法律援助值班律师工作的部署和推进

    [最高人民法院立案庭副庭长续文钢]:加强人权司法保障、强化刑事被告人的诉讼权利是以审判为中心的刑事诉讼制度改革的重要内容。值班律师制度的建立对于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革具有重要意义。

    通过值班律师提供的服务，使没有辩护人的刑事被告人在刑事诉讼中获得法律帮助，既保障了当事人的诉讼权利，又提高了司法活动的效率，推进司法公正。从这个意义上讲，值班律师制度的建立是体现司法理念和司法文明进步的重要标志。去年，两高三部联合下发的《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》规定建立法律援助值班律师制度。

    今年9月又联合下发了《意见》，对规范值班律师工作作了进一步细化规定，在具体工作实践中，人民法院一是积极履行告知职责，让刑事被告人知悉了解其在审判阶段获得值班律师帮助的权利。 二是高度重视人民法院法律援助工作站建设，为值班律师履行职责提供便利。刚才，司法部的领导已经做了介绍，目前全国已有1700余个人民法院设立了法律援助工作站，河南、浙江等省的人民法院已经实现了法律援助工作站的全覆盖。 三是加强与法律援助机构的工作衔接。目前不少地方建立了联席会议制度，共同研究解决值班律师制度在内的刑事法律援助工作的相关困难和问题，促使相关工作顺利开展。人民法院法律援助工作站的基本职责是由值班律师为刑事被告人提供法律帮助。工作站大多设在人民法院的诉讼服务大厅。因此，除了刑事被告人以外，他们的近亲属和其他群众也会向值班律师咨询问题。 针对这一实际情况，我们还延伸拓展了值班律师的服务范围，通过值班律师提供免费法律咨询、指引和协助相关符合条件的当事人申请法律援助、代写法律文书等，满足广大群众的法律服务需求。我们感受到，由于值班律师专业的讲解和热情服务，当事人对值班律师的意见往往易于接受，很多当事人在听了值班律师讲解后情绪得到缓和，其诉求也有了相应的解决途径，值班律师在化解纠纷、分流案件方面发挥了重要作用。

        5、认罪认罚从宽制度改革试点当中检察机关的工作情况

    [最高人民检察院研究室主任万春 ] ：去年全国人大常委会授权两高在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点。两高三部联合印发了试点工作的办法，在北京等18个城市开展了这项试点工作。在试点办法中，就发挥法律援助值班律师的作用作出了明确的规定。认罪认罚从宽制度是推进案件繁简分流的重要改革，对于认罪认罚的当事人量刑上将从宽，程序上也要从简。对于这一制度的实施，非常关键的一点就是如何保障犯罪嫌疑人、被告人获得有效的法律帮助，确保他了解认罪认罚的性质和后果，自愿认罪认罚。这也是试点中要着重解决的问题。围绕这一重点，值班律师要开展相应工作，比如向犯罪嫌疑人、被告人阐明认罪认罚的性质和可能产生的程序后果、实体后果，帮助其进行程序选择，见证其签署具结书等，这些工作都是为了保证认罪认罚的自愿性。 通过两个案例也可以比较直接的看出值班律师在认罪认罚从宽制度试点中的作用。杭州是18个试点城市之一，杭州办理的一个刘某盗窃案，刘某在侦查阶段对部分犯罪事实认罪认罚，进入审查起诉阶段也没有辩护人。 检察机关承办人按照规定主动通知法律援助值班律师为刘某提供法律帮助。经过值班律师向刘某回答他的法律咨询，告知他认罪认罚后果，做了这些法律帮助以后，刘某自愿地全部认罪认罚。这个案件起诉以后，法院对刘某从轻判处拘役3个月，缓刑4个月。还有一个杭州的案例是王某的危险驾驶案。在值班律师对犯罪嫌疑人进行释法、指引及见证之下，王某自愿认罪认罚，而且同意适用速裁程序。当地检察院在受理案件的当时提起了公诉。经过法院审理，王某本人获得了从宽20%的量刑。  正是因为值班律师作用的法规，在认罪认罚从宽制度的试点中实现了程序虽然简化，但是权利并不削减，有效促进了司法公正。

        6、当前法律援助值班律师的筛选标准是什么？如何确保值班律师提供法律帮助的质量？

      [司法部法律援助工作司司长 白萍]：做好法律援助值班律师工作，派驻值班律师是第一步。但是，更重要的是值班律师能够发挥有效作用。这对值班律师服务质量提出了要求。为了提高值班律师服务质量，我们从律师选任、规范行为、业务指导和监督管理等方面作出了具体规定。一是严格值班律师选任条件。《意见》提出法律援助机构要综合社会律师和法律援助机构律师的政治素质、职业道德水准、业务能力、执业年限等来确定值班律师的人选，建立一支专业的法律援助值班律师队伍。 在有条件的地方，可以组建法律援助值班律师库，提高值班律师队伍专业化水平。如杭州按照标准来推进值班律师队伍专业化建设，提高律师的准入门槛，准入资质原来是2年以上执业经历，现在要求执业3年以上，而且是要求律师承办10件以上的刑事案件。 二是规范值班律师服务行为。明确值班律师“必须做”和“不能做”的行为界限。“必须做”包括持证服务、挂牌上岗、亮明身份，在服务现场记录犯罪嫌疑人、被告人的法律问题以及提供的法律解答。同时，解释法律援助的条件和范围，申请初步符合法律援助条件的当事人，引导他申请法律援助。“不能做”包括不得误导当事人诉讼行为，严禁收受财物、严禁利用值班便利招揽案源、介绍律师有偿服务及其它违反值班律师工作纪律的行为。 三是加强业务指导。要求法律援助机构加强对值班律师的工作指导，同时，开展对值班律师职责、服务内容、执业纪律、刑事诉讼法律知识方面的业务培训，促进提高值班律师业务水平。如上海针对值班律师参与认罪认罚案件联合检察院构建值班律师见证签署具结书的规范流程，并邀请办案人员对律师进行刑事诉讼专业培训，提高他们的专业水平。四是加强监督管理。司法行政机关要加强日常监管管理，对律师在值班律师工作中的违纪行为依法依规处理，促进提高值班律师服务质量。

   法律援助机构要及时统计汇总犯罪嫌疑人、刑事被告人涉嫌罪名、简要案情、咨询意见等信息，定期征询驻所单位意见，回访当事人，了解值班律师的履责情况，对值班律师实行动态化管理，并且向律师协会通报法律援助值班律师履责的情况。  律师协会要将值班律师的履责情况纳入律师年度考核及律师诚信服务记录。如湖北严格规范值班律师管理，明确取消值班律师资格的几种情形，并规定一旦取消，3年内不得入选值班律师，而且把这种情况通报给律师协会。

        7、近年来法律援助在加强民生工程方面的具体举措。

        [司法部法律援助工作司司长 白萍 ]：法律援助是维护困难群众合法权益、促进民生问题解决的重要途径和手段。法律援助工作运用法律的手段来帮助困难群众解决就业、就医、就学等涉及切身利益的问题，在服务保障和改善民生当中发挥着非常重要的作用。在党中央高度重视保障和改善民生的大背景下，我们主要是在以下几个方面不断加大民生领域的法律援助服务力度。

    一是法律援助覆盖面进一步扩大。法律援助覆盖面直接关系到法律援助的受援人群。2003年颁布的《法律援助条例》主要规定了请求国家赔偿、请求给付社会保险待遇等六类基本事项范围。各省根据《条例》的授权，不断扩大范围，努力惠及更多的困难群众。 2007年，各地在基本完成制定补充事项范围和经济困难标准的基础上，又陆续启动了调整工作，有的省份还调整了2次以上。刚才已经介绍了，30个省区市扩大了补充事项范围，涉及百姓切身利益的劳动保障、婚姻家庭、食品药品、教育医疗等事项。 20多个省份将经济困难标准调整到低收入、最低工资标准或低保标准的2倍。有一个数字可以对比，2003年《条例》颁布时当年办理的16万案件，到2016年办理案件超过130万件，这个数字增长非常快，直观体现了公民法律援助需求的增长，也展示了扩大法律援助范围覆盖面的积极效果。

    二是加强特定群体法律援助工作。法律援助的服务对象包括残疾人、未成年人、老年人、妇女、农民工等特定群体，他们因为性别、年龄、身体或心理、社会地位等特殊状况面临特殊困难，更需要法律援助保障其合法权益。为做好这些群众法律援助工作，我们拓宽了法律援助申请渠道、扩大服务网络覆盖范围，简化受理审查程序，针对不同群体特点在服务过程中注重人文关怀和心理疏导、提高服务的针对性。2016年，法律援助受援人中，农民工占36.6%，妇女占25.6%，未成年人占9.5%，老年人占8.5%，取得了非常好的法律效果和社会效果。

    三是努力实现咨询服务全覆盖。法律咨询是法律援助机构为群众提供法律帮助的一种重要服务形式，对于初步解决群众的法律问题、引导群众依法表达合理诉求、预防化解矛盾纠纷具有积极作用。 目前，我们已经建立了2700多个临街一层法律援助便民服务窗口，7万多个法律援助工作站点，通过拓宽基层服务网络，方便群众就近获得法律咨询。在电话咨询方面，我们开设了“12348”法律服务热线，这个热线的功能比较多，集法律咨询、宣传法律知识、指导群众维权为一体，取得了非常好的效果。同时，我们也是积极采取网络平台和新兴传播工具等创新咨询服务方式，提高法律援助咨询服务的可及性。2016年，法律援助机构共提供法律咨询超过800万人次，有效维护了人民群众的合法权益。四是提高法律援助质量。近年来，我们积极推进法律援助标准化建设，不断完善组织实施各环节的业务规范，改进案件指派工作，提高案件办理专业化水平，注重加大信息技术在质量评估中的作用，法律援助工作质量不断提高，群众对法律援助工作的满意度进一步提升。